Pres. Cristiano, Rel. Scalera - T. (Avv. Guantario) c. C. (Avv. Bruno) e Comune di Andria (Avv.ti Di Bari e De Candia) - (annulla la sentenza del Tribunale di Trani del 23 maggio 2006).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

La Corte di Appello di Bari - Prima Sezione Civile - composta

dai Magistrati:

1) Doti Michele CRISTIANO - Presidente

2) Dott. Vito SCALERA - Consigliere rel.

3) Dott. Adriana DORONZO - Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella causa civile in grado di appello per "ricorso elettorale ex art. 60 Dpr 267/00 iscritta nel ruolo generale degli affari contenziosi civili sotto il numero d'ordine 1134 dell'anno 2006-

TRA

T. M., rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Guantario, elettivamente domiciliato in Bari presso e nello studio dell'avv. A. Vinci;

APPELLANTE

E

C. M., rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Bruno, elettivamente domiciliata in Bari presso e nello studio dell'avv. Alberto Bagnoli;

Comune di ANDRIA, rappresentato e difeso dagli avv. Giuseppe Di Bari e Giuseppe De Candia.

Oggetto:ricorso elettorale ex art. 60 Dpr 267/00.

La causa è stata decisa sulla conclusioni che qui di seguito si riportano.

Per l'appellante (dall'atto di appello):

- in riforma dell'impugnata sentenza dichiarare inammissibile e/o rigettare la domanda proposta in primo grado e, per l'effetto, così provvedere:

1) dichiarare inammissibile per tardività ed in subordine rigettarlo nel merito in quanto infondato il ricorso elettorale proposto in primo grado da C. M. contro il Comune di Andria, il Presidente del Consiglio Comunale di Andria e T. M.;

2) per l'effetto accogliere la domanda riconvenzionale risarcitoria per lite temeraria rigettata in primo grado; condannare il resistente C. M. alla rifusione delle spese, diritti ed onorari del doppio grado di giudizio.

Per il Comune di Andria: (dalla memoria di costituzione)

- previo rigetto della domanda di primo grado:

1) accertare e dichiarare la ineleggibilità del ricorrente originario, doti M. C., a consigliere comunale di Andria, ai sensi e per gli effetti dell'art. 60 comma 1, numero 5 del vigente D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, così come ritenuta sussistente dal Consiglio Comunale di Andria con deliberazione n. 3 del 1° marzo 2006;

2) accertare e dichiarare come legittimo subentrante nella carica di consigliere comunale il sig. T. M., così come riconosciuto dal Consiglio Comunale di Andria con deliberazione n. 4 del 1° marzo 2006;

3) condannare in ogni caso il ricorrente alla piena e completa rifusione delle spese, diritti ed onorari del doppio grado di giudizio, nessuna esclusa

Per C. (dal controricorso del 18.8.2006 )

- rigettare in ogni parte l'appello;

- riconfermare integralmente la sentenza di primo grado;

accogliere tutte le conclusioni dal dott. M. C. in primo grado, che qui si ritrascrivono:

a) accertare e dichiarare la sua eleggibilità a consigliere comunale di Andria;

b) per l'effetto e nel contempo, accertare e dichiarare la decadenza del sìg. M. T. dalla carica di consigliere comunale;

- Con vittoria dì spese, diritti ed onorari del doppio grado di giudizio.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Dopo le elezioni comunali svoltesi in Adria il 3-4 aprile 2005, fu necessario surrogare due consiglieri, fra quelli risultati eletti con la lista "Democrazia e Libertà- La Margherita", decaduti per aver accettato la carica di assessori comunali.

I subentranti furono identificati nella persona dei primi fra i non eletti nella stessa lista, e cioè Z. A. e C. M.; quest'ultimo fino al gennaio di quest'anno 2006 aveva ricoperto la carica di componente del Collegio dei Revisori dei Conti del Comune.

Di tale circostanza si avvide il Consiglio Comunale, di modo che con delibera dell'8 febbraio 2006 non convalidò il subingresso del C. nel Consiglio, rilevandone ineleggibilità ai sensi dell'art. 60, comma 1° n. 5 e comma 3, del D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).

Ritenne tuttavia il Consiglio Comunale dì applicare il disposto dell'art. 69 del T.U., -che si riferisce però, per suo espresso dettato, all'ipotesi in cui le cause di ineleggibilità si verifichino successivamente alle elezioni- e di contestare formalmente al C. la ineleggibilità; la delibera in questione gli fu notificata il IO febbraio 2006.

Ottenute le deduzioni svolte dal predetto in sua difesa, con successiva delibera n. 3/06 del 1° marzo 2006 il Consiglio Comunale confermava la non convalida già deliberata, richiamando a far parte del Consiglio Comunale T. M., maggior suffragato fra i non eletti dopo il C., al quale detto provvedimento fu notificato il 6 marzo 2006.

Tanto premesso in punto di fatto, il C. impugnò la suddetta delibera dinanzi al Tribunale di Trani con ricorso depositato il 4 aprile 2006, deducendo che l'incarico di componente del Collegio dei Revisori dei Conti a suo avviso non rientrava tra le tassative ipotesi di ineleggibilità elencate nell'art. 60 T.U.

Resistevano all'impugnativa tanto il T. che il Comune di Andria, eccependo l'inammissibilità dell'impugnativa per tardività e deducendone nel merito l'infondatezza; in particolare, quanto al primo punto, rilevavano che ai sensi dell'art. 82 del Dpr 570/1960, la delibera che aveva sancito l'ineleggibilità avrebbe dovuto essere impugnata entro trenta giorni dalla sua notifica; nella specie l'ineleggibilità era stata rilevata con la delibera 1/06, notificata il 10 febbraio, di modo che il ricorso avrebbe dovuto essere proposto entro l'8 marzo, ma era stato invece depositato il 4 aprile, ampiamente fuori termini, né poteva ritenersi che l'impugnativa fosse stata tempestivamente proposta con riferimento alla delibera 3/06, che aveva solo confermato la ineleggibilità decisa a febbraio.

Con sentenza del 23 maggio 2006 il Tribunale di Trani accoglieva il ricorso, e dichiarava il C. eleggibile alla carica di consigliere comunale.

Compensava integralmente tra le parti le spese del giudizio.

Quanto all'eccezione di inammissibilità dell'impugnazione per tardività, osservava infatti il primo giudice che i trenta giorni dalla notificazione del provvedimento consiliare, fissati per il ricorso dall'art. 82 Dpr 570/60, andavano computati dal 6 marzo 2006, data in cui la delibera n. 3/06 era stata notificata al C., e non dal 10 febbraio, data in cui era stata invece notificata la delibera 1/06, perché era la delibera 3/06 che aveva inciso in modo definitivo sul diritto all'elettorato passivo, e del resto lo stesso Consiglio Comunale, in occasione della decisione dell'8 febbraio 2006, aveva ritenuto di concedere al C. un termine per deduzioni, ingenerando così tra l'altro nell'interessato la convinzione che quel provvedimento non fosse definitivo.

Quanto al merito, rilevava il primo giudice che il primo comma n. 5 dell'art. 60 T.U. sanziona di ineleggibilità chi esercita "poteri di controllo istituzionale", ed opinava che nella specie non sarebbe ricorsa un'ipotesi di controllo istituzionale, e cioè sistematico e generalizzato, atteso che detto controllo, in quanto esercitato per legge dal Collegio dei Revisori unitamente a tante altre funzioni, a suo avviso non avrebbe caratteristiche né di esclusività né di prevalenza, connotandosi come meramente eventuale e non istituzionale.

Supponeva infatti che l'art. 147 T.U. demandava alla autonomia normativa dei Comuni l'individuazione dì strumenti e metodologie adeguate a garantire il controllo di regolarità amministrativa, di modo che detto controllo poteva in concreto non risultare affidato al Collegio dei Revisori, ma ad altri organi, e perfino ad organismi privati in regime dì convenzione, e ciò stesso impediva dì riconoscere in generale al controllo esercitato dal Collegio dei Revisori connotazione istituzionale.

Aggiungeva peraltro che, una volta "accertata la non necessaria coincidenza fra funzione ed organo preposto ad esercitarla", ove in ipotesi si fosse inteso sostenere che lo Statuto del Comune di Andria aveva demandato in concreto al Collegio i dei Revisori in via esclusiva la suddetta funzione di controllo, sarebbe stato onere del Comune dare prova dell'assunto con la produzione dello Statuto; tale onere non era stato assolto.

Avverso detta sentenza ha proposto appello il T., deducendone la radicale e sistematica erroneità, avendo a suo avviso il primo giudice mal valutato i fatti ed interpretato non correttamente la normativa vigente. In particolare, rimprovera l'appellante al Tribunale di Trani di aver ritenuto tempestiva un'impugnazione palesemente tardiva e di aver qualificato come "non istituzionale" il controllo del Collegio dei Revisori dei Conti contro l'evidenza delle norme regolanti la materia.

Il Comune di Andria condivide il gravame. L'appellato ne deduce invece l'infondatezza, richiamandosi alla motivazione del primo giudice, a suo avviso convincente ed esaustiva.

All'udienza del 6 settembre 2006 la Corte, attese le conclusioni rassegnate oralmente dal Procuratore Generale ed udite le difese svolte dalle parti, ha dato lettura del dispositivo della sentenza con cui ha accolto l'appello, riformando integralmente la sentenza del Tribunale di Trani.

MOTIVI DELLA DECISIONE

L'appello è fondato e la sentenza di primo grado merita integrale riforma.

Ad onta, infatti, dello sforzo motivazionale del primo giudice, la sentenza impugnata ha errato nel decidere tanto la questione di rito (ritardo del ricorso introduttivo) che il merito, di modo che il gravame va accolto sotto ogni profilo.

Quanto alla questione di rito, è palese come l'ineleggibilità del C. fosse stata dichiarata inequivocamente dalla delibera dell'8 febbraio 2006, con la quale era stato deciso testualmente di "non convalidare nella carica il dott. C. M. nei confanti del quale sono stati evidenziati e contestati motivi dì ineleggibilità di cui al combinato disposto di cui agli artt 41 e 60, comma 1° punto 5, del Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti Locali nr. 267/2000, per aver svolto il ruolo di componente del Collegio dei Revisori dei Conti dell'Ente in riferimento al comma 3 dell'art. 60".

Tale delibera era stata notificata al C. il 10 febbraio 2006, ed avrebbe dovuto essere impugnata perentoriamente entro trenta giorni, come prescrive l'art. 82 del D.p.r. 570/1960. Secondo il primo giudice invece la lesione del diritto soggettivo all'elettorato passivo si era verificata definitivamente solo con la successiva delibera del 1° marzo, atteso che, tra l'altro, era stata adottata la procedura di contestazione ed instaurazione di contraddittorio prevista dall'art. 69 del Testo Unico, così ingenerando nel C. la convinzione che, a seguito della sue deduzioni, sarebbe stato possibile un riesame della questione da parte del Consiglio Comunale, che avrebbe potuto adottare una diversa decisione, magari in via di autotutela.

Osserva allora la Corte che, come ha esattamente rilevato l'appellante, l'argomento è per un verso inconferente e per l'altro contraddittorio.

Non è infatti dubbio che l'adozione del procedimento in contestazione previsto dall'art. 69 del Testo Unico più volte citato era macroscopicamente errata.

Detta procedura si applica infatti, come testualmente detta la norma, "quando successivamente alla elezione si verifichi qualcuna delle condizioni previste dal presente capo come causa di ineleggibilità"; nella suddetta ipotesi il Consiglio Comunale (nel caso di specie) provvede alla contestazione della condizione sopravvenuta, prevista come causa di ineleggibilità.

L'amministratore locale ha dieci giorni per formulare osservazioni o rimuovere la condizione costituente causa di ineleggibilità.

Il caso di specie è invece radicalmente diverso, considerato che la causa di ineleggibilità era preesistente, ed avrebbe dovuto essere rimossa con le dimissioni da rassegnare entro da data di presentazione delle candidature, come prescritto dal terzo comma dell'art. 60 T.U.; non era stata rimossa nei termini prescritti; detta mancata rimozione rendeva l'ineleggibilità irrimediabile. Così stando le cose, il Consiglio Comunale non poteva far altro che rilevare l'ineleggibilità originaria e non convalidare l'elezione del C..

La contestazione ex art. 69 T.U. costituì evidente e macroscopico errore, atteso che la presenza di una causa di ineleggibilità costituisce un fatto insuperabile che obbliga alla presa d'atto, e non era in assoluto ipotizzabile la possibilità di un provvedimento che potesse superare l'ostacolo alla convalida dell'elezione del C., e pertanto quest'ultimo non poteva certamente ritenere che la delibera del febbraio 2006 potesse essere rimossa a seguito delle sue osservazioni, tanto più che il fatto impediente dell'eleggibilità, e cioè l'aver fatto parte del Collegio dei Revisori V dei Conti del Comune, era incontestato.

Va comunque chiarito che non è pensabile una sorta di pregiudizio "a rate" del diritto all'elettorato passivo, come ha opinato il Tribunale di Trani, che ipotizza una prima fase di lesione provvisoria (delibera 1/06) seguita da una di lesione definitiva (delibera 3/06), facendo decorrere solo dalla seconda delibera i termini per l'impugnativa; se così fosse, infatti, il ricorso sarebbe radicalmente inammissibile atteso il tenore della seconda delibera, meramente confermativo della prima, ed è assolutamente pacifica tanto in dottrina che in giurisprudenza l'inammissibilità di un ricorso contro una deliberazione meramente confermativa di altra che già conteneva piena delibazione del merito.

Ma del resto deve osservarsi che lo stesso Tribunale, con il suo adombrare la possibilità ipotetica per il Consiglio Comunale di una riforma in via di autotutela della delibera del febbraio 2006, ne aveva riconosciuto implicitamente la definitività, e a tale riconoscimento doveva necessariamente far seguito l'ancoraggio a quella prima delibera dei termini per impugnare. Si deve pertanto concludere che il ricorso depositato dal C. il 4 aprile 2006 era inammissibile per evidente tardività. La presente disamina potrebbe arrestarsi qui, ma la Corte ritiene ad ogni buon conto dì ribadire che l'appello è fondato, come s'è già detto, anche nel merito.

Come s'è già riferito, secondo il primo giudice il far parte del Collegio dei Revisori dei Conti del Comune non inverava causa di ineleggibilità, perché il controllo esercitato dal suddetto organo, come disciplinato dall'art. 239 T.U., non sarebbe "istituzionale", mentre il n. 5 del primo comma dell'art. 60 T.U. ricollega l'ineleggibilità solo all'esercizio di poteri dì controllo istituzionale.

A quanto pare di poter comprendere, la motivazione della sentenza si basa su tre passaggi logici successivi, articolati sulle seguenti proposizioni assertive:

1) vi sono organi che esercitano poteri di controllo istituzionale sull'amministrazione comunale, ed organi che esercitano controlli non istituzionali;

2) il Collegio dei Revisori dei Conti di regola esercita controlli non istituzionali;

3) in concreto né l'appellante né il Comune avevano fornito la prova che nel caso di specie il Regolamento Comunale avesse demandato al Collegio dei Revisori dei Conti in via esclusiva il controllo istituzionale.

Rileva allora la Corte che la prima asserzione è in qualche modo conforme alle previsioni di cui agli artt. 124-148 del Testo Unico, che regolano la materia dei controlli, sotto tutte le forme possibili, distìnguendo controlli sugli atti e sugli organi, controlli interni e controlli sulla gestione; le altre due asserzioni sono invece decisamente errate.

Ai fini di un migliore inquadramento della fattispecie è innanzitutto necessario ricostruire struttura, natura e funzione dei collegi dei revisori dei conti, come strutturati dal Dpr 267/2000.

Deve farsi riferimento all'art. 234 T.U., che prescrive per i Comuni l’obbligo di eleggere un collegio dì revisori composto da tre membri, tutti professionalmente qualificati per specifiche competenze tecniche, dovendo essere rispettivamente iscritti al registro dei revisori contabili, all'albo dei dottori commercialisti ed all'albo dei ragionieri.

L'organo di controllo suddetto gode di autonomia ed indipendenza, come si rileva dal dettato dell'art. 235, che prevede la durata triennale dell'incarico e la rieleggibilità dei membri per una sola volta, nonché la irrevocabilità dell'incarico (fatta salva l'ipotesi dell'inadempienza), che può cessare solo per scadenza del mandato, per dimissioni volontarie o per l'impossibilità di svolgerlo. L'art- 239 stabilisce specificamente quali funzioni debba esercitare il Collegio dei Revisori, prescrivendo in particolare al primo comma che debba curare:

- (lett, e) "la vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica detta gestione relativamente all'acquisizione dette entrate, all'effettuazione delle spese, all'attività contrattuale, all'amministrazione dei beni alla completezza della documentazione, agli adempimenti fiscali ed alla tenuta della contabilità ";

-(lett. d) la "relazione sulla proposta di deliberazione consiliare di rendiconto della gestione e sullo schema di rendiconto entro il termine previsto dal regolamento di contabilità e comunque non inferiore a venti giorni decorrente dalla trasmissione della stessa proposta approvata dall'organo esecutivo";

- (lett. e) il "referto all'organo consiliare su gravi irregolarità di gestione, con contestuale denuncia ai competenti organi giurisdizionali ove sì configurino ipotesi di responsabilità";

- (lett. f) le "verifiche di cassa previste dall'art. 223 cioè trimestralmente alla verifica ordinaria di cassa, alla verifica di gestione del servizio dì tesoreria e di quello degli altri agenti contabili.

Stabilisce altresì il secondo comma dell'articolo in esame che l'organo ha diritto di accesso agli atti e documenti dell'ente e può partecipare all'assemblea dell'organo consiliare per l'approvazione del bilancio di previsione e del rendiconto di gestione. Infine la norma prevede che i regolamenti comunali possano prevedere ampliamenti (ma non di certo riduzioni!) delle funzioni affidate ai revisori.

Quindi per espresso dettato di legge il Collegio dei Revisori dei Conti deve essere obbligatoriamente presente in ogni Comune; esercita una vigilanza incisiva e costante su tutti gli atti che comportino impegni di spesa, e sulle attività attuative connesse; verifica i bilanci; ha l'obbligo di denunciare alla Corte dei Conti le irregolarità riscontrate; effettua le verifiche di cassa; ha ampi poteri di accesso agli atti, nonché di verifica ed ispezione.

La normativa, come è evidente, delinea pertanto inconfutabilmente un controllo sistematico e generalizzato, cioè istituzionale.

Non si comprende come il primo giudice abbia potuto affermare il contrario!

Valga puntualizzare che anche la Suprema Corte non ha avuto dubbi nel qualificare come istituzionale il controllo esercitato dal Collegio dei Revisori dei Conti, come risulta dalla sentenza 2478/96 della prima sezione civile, pronunciata in fattispecie esattamente sovrapponibile a quella oggetto del presente giudizio; per inciso, anche il primo giudice ha citato la sentenza in questione, per disattenderla più o meno immotivatamente.

Va invece considerato che il principio è stato ribadito dalla stessa Prima Sezione della Cassazione con la sentenza 1073 del 25 gennaio 2001.

Ma infine, in punto di fatto, anche lo Statuto del Comune di Andria disciplina espressamente le funzioni del Collegio dei Revisori dei Conti in modo conforme alle prescrizioni del Dpr 267/2000, ed ovviamente non è vero che incombeva all'appellante ed allo stesso Comune l'onere di dar prova della suddetta circostanza, avendo gli Statuti Comunali natura di atti a contenuto normativo soggetti a triplice forma di pubblicità locale con affissione all'albo pretorio, regionale con la pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione, nazionale con l'inserzione nella raccolta ufficiale degli statuti, curata dal Ministero dell'Interno.

Del resto oggi detti statuti sono disponibili in rete.

Lo loro conoscenza appartiene perciò alla scienza ufficiale del giudice, che ne può disporre -se necessario- l'acquisizione anche d'ufficio (Cass. Sez. Unite 16.6.2005 n. 12868).

Nella specie peraltro non è stata contestata l’affermazione dell'appellante, secondo il quale i poteri del Collegio dei Revisori dei Conti sono regolati dal comma 1° dell'art. 53 dello Statuto Comunale di Andria in modo conforme alle prescrizioni del Dpr 267/2000.

Infine, e conclusivamente, va osservato che l'art. 236 T.U. 267/2000 -con riferimento a quanto qui interessa- dispone che l'incarico di revisore non può essere esercitato non solo "dai componenti degli organi dell'ente locale" (e tali certamente sono i consiglieri comunali, essendo il consiglio comunale il fondamentale organo di governo del comune, come stabilisce l'art. 36 del T.U. citato), ma anche da coloro che hanno ricoperto tale incarico nel biennio precedente alla nomina".

Il sistema ha infatti una intima coerenza, ed è finalizzato ad assicurare assoluta terzietà ed indipendenza al Collegio dei Revisori dei Conti, preservandolo da commistioni che potrebbero minacciare il sereno esercizio delle sue delicate funzioni.

L'ipotizzare, come fa il Tribunale di Trani, che invece un revisore possa divenire componente del principale organo di governo del comune, costituirebbe un inaccettabile vulnus del sistema, che si avvolgerebbe in insuperabile contraddizione. Se tali sono i fatti inconfutabili, ogni ulteriore disamina delle pretestuose motivazioni del primo giudice costituisce fuor d'opera.

Si deve allora concludere che il C. si trovava in palese condizione di ineleggibilità, e la sua surrogazione a buon diritto non fu convalidata.

In tali sensi va radicalmente riformata la sentenza di primo grado. La peculiarità della fattispecie, e la considerazione che il C. fu indotto a ritenere di essere nel giusto dall'erronea applicazione da parte del Comune dell'art. 69 T.LL, induce la Corte a compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P. Q. M.

La Corte di Appello di Bari -Sezione Feriale Civile, definitivamente pronunciando sull'appello proposto da T. M. nei confronti di C. M. e del Comune di Andria, avverso la sentenza pronunciata dal Tribunale di Trani il 23 maggio 2006, in riforma della sentenza impugnata così provvede:

1) RIGETTA il ricorso proposto da C. M. avverso la deliberazione del Consiglio Comunale di Andria n. 3 del 1° marzo 2006;

2) compensa integralmente tra tutte le parti le spese del doppio gra di giudizio.

Così decisa in Bari, nella camera di consiglio della sezione civile feriale della Corte di Appello, il 6 settembre 2006.

Depositata in data 19 settembre 2006.